A Abordagem Processual como Ferramenta de Combate à Gestão Pública Defensiva

Sendo ambos originários das Ciências Exatas, é natural que nos pareça sempre o melhor caminho a modelagem de gestão por processos, com tomada de indicadores, identificação analítica dos atores envolvidos, das tecnologias usadas e das saídas esperadas. Tal abordagem se torna ainda mais importante no serviço público, que nada mais é do que uma complexa máquina que entrega serviços, cujas engrenagens queremos conseguir examinar.

A máquina pública, deixada funcionando sozinha, submete-se ao aumento contínuo da “entropia burocrática” e, no limite, atinge o que aqui chamamos de “gestão pública defensiva”. Vejamos o que são estes problemas, e como combatê-los.

 

A Entropia Burocrática

A Segunda Lei da Termodinâmica nos ensina que, num sistema fechado, a medida de “desordem” tende sempre a aumentar com o passar do tempo. Essa entropia crescente encontra um paralelo interessante nos sistemas burocráticos da máquina pública. Deixados sozinhos, esses sistemas tendem a criar regras, regras das regras, procedimentos, procedimentos de procedimentos, numa metaburocracia assustadora. O agente público burocrata, pelo próprio desenho constitucional da máquina pública brasileira, trabalha compartimentalizado, numa “caixa”, onde cria regras de entrada, de saída, de fluxos e de exigências muitas vezes descoladas da “caixa” vizinha, onde seu colega pode estar criando suas próprias normativas – na maior parte das vezes, sem ter conhecimento do que se passa na primeira “caixa”.

Um conhecido nosso, que serviu ao Exército nos anos 1990, conta que, trabalhando na Intendência, recebeu a incumbência de organizar os arquivos físicos de registros da unidade. O oficial que o recebeu mostrou um armário com arquivos de fichas de naturezas diversas. Ao lado do primeiro armário, havia um segundo. Perguntado sobre a finalidade do segundo armário, o oficial respondeu que eram “os arquivos dos arquivos”, onde ficavam armazenadas as fichas que listavam as outras fichas.

Esse exemplo pitoresco mostra como o burocrata tende a não ter o olhar sobre o processo. A falta desse olhar cria subprodutos absolutamente desnecessários, que só fazem aumentar a lentidão da máquina. Um outro exemplo comum são os órgãos que, ao atenderem o público, exigem requerimentos num modelo específico. Não basta o cidadão fornecer as informações que o burocrata pede; ele tem que fazê-lo num modelo específico, dentro de um template rígido e pré-definido. Um primeiro olhar sobre este tipo de exigência poderia concluir que, exigidas assim, as informações tendem a entrar de maneira estruturada, facilitando sua compilação e tratamento dentro da máquina pública. Isto é verdade, mas, elevada ao paroxismo, esse tipo de amarra cria situações onde é preciso colher informações que não foram previstas no modelo original: neste caso, a tendência do burocrata é negar a colheita do novo dado, ou, ao menos, burocratizá-la sob a necessidade de novo documento.

Para exemplificar, imaginemos um município que, para emitir uma determinada certidão, exija do requerente um número de inscrição estadual. Imaginemos agora que surja um requerente que não tem inscrição estadual – porque dela está isento – mas que tem direito à mesma certidão. É certo que o município conseguiria emitir essa certidão a partir de outros dados que o contribuinte tem disponíveis (por exemplo, seu número de inscrição no CPF). Mas muito provavelmente o burocrata que o atende, ao invés de colher outro dado que lhe seria igualmente suficiente, solicitará ao contribuinte que lhe traga comprovação oficial de que realmente está isento da inscrição estadual. Portanto, ao público, neste caso, será exigido novo documento. Eis aí a entropia burocrática em ação.

(Em tempo: bastaria rever o modelo de entrada neste processo, substituindo, por exemplo, o número de inscrição estadual pelo número de CPF do requerente.)

 

A Gestão Pública Defensiva

O balanço constitucional entre atores burocráticos e políticos, na máquina pública, a rigor serviria para garantir a memória e continuidade dos serviços (por parte do burocrata), mas, ao mesmo tempo, a contínua renovação dos planejamentos, metas, processos e programas (por parte do político). Ocorre que a entropia burocrática, assim como a metaburocracia, tende a se superpor à liderança de atores políticos cuja prioridade não seja a melhoria dos serviços públicos. Em outras palavras, sem vontade política real de melhoria contínua, o político vai ser engolido pelo burocrata.

Na verdade, ao gestor eleito que não se preocupar em alterar e melhorar processos, e, portanto, não se preocupar em diminuir a entropia burocrática da máquina pública, restarão apenas algumas ações de eficácia medíocre, quando não eticamente discutíveis:

(1) Microgerenciamento: o gestor político passa a gerenciar com lupa, de maneira kafkaesca, os detalhes das “caixas” dos servidores – por exemplo, preocupando-se com questiúnculas como a contratação de determinado estagiário ou os minutos a mais ou a menos que seus subordinados marquem no ponto;

(2) Política de varejo: impossibilitado, pela inércia da pesada e burocrática máquina pública, de inovar e melhorar processos para a população, vem ao gestor político a tentação de atender ao público no varejo, tomando para si demandas menores e pontuais – por exemplo, cuidando pessoalmente da troca de um poste de luz específico;

(3) Ações midiáticas: o gestor político defensivo, à procura de seu espaço sob o sol, realiza ações sem muito impacto real, mas com atributos midiáticos – veste-se de gari, ou sai pessoalmente para multar ambulantes, por exemplo.

 

No limite, paralisado pela sua incompetência em gerenciar, de maneira analítica, os processos que convergem nas entregas ao público, o político tenderá sempre a agir de maneira extremamente defensiva (inclusive incentivado pelo burocrata acomodado, que é um personagem do serviço público brasileiro especialista em amedrontar o gestor vociferando potenciais – mas discutíveis – limites legais à ação gestora). A máquina pública, que já estava parada, enferrujada, cheia de engrenagens redundantes, fica ainda mais lenta. Pior do que isso, o ator político passa a ver no burocrata defensivo um personagem importante – dando a ele maiores poderes e convergindo para uma gestão pública com paralisia de inovações.

A gestão pública defensiva, no limite, é sinônimo de incompetência gerencial bem como, muitas vezes, do puro e simples medo da mudança. Mudar processos exige coragem em vários níveis – desde a coragem para o enfrentamento das dificuldades de relacionamento interpessoal que surgirão na transformação proposta, até a coragem para lançar um olhar mais analítico e processual à gestão pública, olhar este necessário para mudar processos engessados. Sem dúvida é mais confortável microgerenciar. 

Aliás, coragem é um termo importante que deve necessariamente ser usado para fazer contraste às exigências que surgem, na grande maioria das vezes, da insegurança dos atores públicos ante a potenciais responsabilizações (imaginárias). Na verdade, em muitos casos o desconhecimento sobre o processo como um todo e sobre as suas respectivas engrenagens são disfarçados sob o manto deste medo de responsabilização. Em outras palavras: falta coragem ao gestor público em propor um processo de transformação que livre a máquina deste manto obscuro. É mais fácil gerar uma dificuldade no processo do que buscar a transformação que resulte na solução da gestão defensiva e burocrática.

Mais um exemplo dessa “burrocracia” e da dificuldade de mudar processos e exigências que, claramente, foram gerados em algum momento pela entropia burocrática engordada por anos de inércia gerencial: até 2014, no município de Farroupilha (RS) – cujo processo de registro empresarial já foi abordado neste artigo – , exigia-se do empresário cópia do carnê pago do IPTU do imóvel onde seria instalado seu futuro negócio. Qual era a necessidade desta exigência? Comprovar que a unidade imobiliária não tinha dívidas com o fisco municipal? Mas qual a relevância desta informação, uma vez que a dívida não deveria impedir o registro da empresa, não só porque a Lei Federal Complementar 123/2006 instituiu o divórcio da regularidade do negócio e da regularidade do imóvel, mas, principalmente, porque a dívida pode (e deve) continuar a ser cobrada contra o CPF do proprietário, independentemente de este ser ou não sócio de uma empresa? Observe-se que tal exigência desnecessária e inexplicável pode ter impacto não só no ambiente de negócios do município, mas na própria economia local, inclusive privando o ente público de aumento de arrecadação. Ainda assim, a exigência era feita, e de maneira inercial. E pior: ainda que a informação sobre a quitação do IPTU fosse realmente necessária, essa é uma informação que o próprio município já tem de antemão em seus registros! 
Sublinhamos que absolutamente não defendemos nenhuma ação pública fora dos estritos parâmetros legais: apenas entendemos que há muito a ser feito na esfera pública, de maneira perfeitamente legal, mas que precisa de um olhar transversal, inovador, corajoso. Mudar processos não é tarefa simples – o próprio diagnóstico de que tal mudança é necessária é incomum.

 

A Gestão de Processos

É preciso sempre que o ator do serviço público – burocrata ou político – se pergunte: a quem sirvo? Quem é meu público? Como melhor atender a este público? E o corolário é: como melhorar as entregas, e como fazer, de maneira mais rápida e eficiente, aquilo que a máquina pública deve fazer? Como ser mais transparente e deixar de olhar para as próprias entranhas burocráticas, preocupado com os intestinos da máquina, mudando o paradigma da gestão defensiva?

A resposta necessariamente passa por iniciar a gestão dos processos do serviço público. 

Em primeiro lugar, é preciso diagnosticar – e para isso, não se pode enfatizar o suficiente a necessidade de ouvir o público, os empresários, as entidades: estes são aqueles a quem se serve, e que devem, sim, influenciar, com seus pontos de vista, o diagnóstico da máquina. O olhar externo não é viciado e é precioso em identificar aquilo que estava no nariz do gestor, mas passava desapercebido. É preciso que se faça um “peer review” do serviço público, usando como “peer” sua excelência, o contribuinte, pessoal física ou jurídica.

Diagnosticar a máquina pública passa por mapear os processos – identificar entradas, saídas, gargalos; criar indicadores para começar a medir as diversas iterações; registrar os processos e fluxos documentalmente, para que estes possam ser de amplo conhecimento. 

Uma vez diagnosticados os processos, e estabelecidos indicadores, é preciso identificar as possibilidades de melhoria – e aqui se torna essencial a criação de grupos de trabalho interdisciplinares, que reúnam periodicamente pessoal de órgãos diversos, agentes públicos, empresários, entidades; esses grupos de trabalho funcionam, em primeiro lugar, como fórum de idéias de melhoria, dando a todos os atores participantes a importância de fazer parte do diagnóstico do problema e da construção da solução. Processos melhorados por tais grupos tendem a ser mais robustos e difíceis de “piorar” – pois advêm de construções coletivas e democráticas.

Hoje se fala muito em “nova política”. Pois eis aqui o que ela deve ser: o gestor político não deve ter medo de mudar, de aproximar a esfera pública do dia-a-dia da iniciativa privada, aprendendo com ela boas práticas (o que não significa olhar para o ente público como uma empresa, o que ele não é, mas absorver do mundo “real” uma dinâmica que é, na maioria das vezes, estranha à gestão pública). A nova política deve ser, isto sim, o enfrentamento dos problemas que dificultam os trabalhos da gestão pública.

O melhor de tudo: diagnosticar, mapear, medir e melhorar processos não custa nada. É preciso apenas coragem.

 

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Fabiano André Piccoli
Natural de Farroupilha (RS), é formado em Licenciatura em Física, pós-graduado em Marketing Estratégico, Direito Administrativo Econômico e com MBA em Gestão Empresarial; dedicou a maior parte de sua atividade profissional à indústria calçadista e metal-mecânica, na qual atuou fortemente como trader para o continente africano e como supervisor de vendas para os estados de MG, RJ e ES. Foi Secretário Municipal de Desenvolvimento Econômico e Turismo do Município de Farroupilha e, em 2016, elegeu-se vereador para a Legislatura de 2017 a 2020. É também empresário do Agronegócio.

Gabriel Bianchet Tavares
Natural de São Paulo (SP), é engenheiro formado pela Escola Politécnica da Universidade de São Paulo (USP) com Especialização em Desenvolvimento de Software pelo Centro Universitário Senac (SP). Atuou na área de Tecnologia da Informação por mais de 20 anos, incluindo 15 anos como funcionário da Oracle do Brasil. Foi bolsista do Instituto Goethe em Murnau (Alemanha) e participou de projetos corporativos em Istambul (Turquia), Barneveld (Holanda), Hyderabad (Índia) e Pleasanton (EUA). É servidor de provimento efetivo do município de Farroupilha, tendo sido Agente de Desenvolvimento, Coordenador Municipal da REDESIMPLES de Farroupilha, Gestor Municipal da Unidade Central de Tecnologia da Informação e Secretário Municipal de Planejamento.